El monumento y las competencias municipales

Por David Ochoa
Quito, Ecuador

Está ya instalado un monumento a León Febres Cordero. No espero describir las razones por las cuales debe o no instalarse el monumento, pero sí compartir algunas normas sobre la competencia de los municipios en lo referido al patrimonio cultural, que incluye la erección de monumentos.

La Constitución asigna a los municipios la competencia para preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir espacios públicos para estos fines (art. 264 num. 8). Esta competencia se detalla en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD, para los amigos) que describe la forma de ejercer esta competencia (art. 144), que sintetizo a continuación en la forma de facultades según el art. 116 de la misma ley:

1. La gestión del patrimonio cultural en manos de los municipios incluye la formulación, aprobación, ejecución y evaluación de planes, programas y proyectos.

2. La coordinación de esta competencia es municipal: pueden participar dos o más municipios en proteger un bien o complejo patrimonial ubicado en varios cantones, inclusive mediante la creación de mancomunidades. Asimismo, un gobierno provincial o un gobierno parroquial pueden ejercer esta competencia, pero delegados por el municipio competente.

3. Al Estado central le corresponde la rectoría en materia patrimonial, por ello, le corresponde emitir políticas y declarar y supervisar el patrimonio natural y cultural.

4. No se describe a quién corresponde la regulación y el control.

De otro lado, tenemos una Ley de Patrimonio Cultural de 1979, que crea el Instituto Nacional de Patrimonio Cultural (INPC), que tiene la competencia de autorizar la erección de monumentos conforme el art. 27 de dicha ley. Podría interpretarse que la Constitución y el COOTAD habrían tácitamente derogado dicho artículo pues la competencia es ahora municipal, pero hay razones para pensar que no hay tal derogatoria:

1. La Constitución asigna competencias exclusivas, pero también dice que las mismas se ejercerán de manera concurrente con los demás niveles de gobierno (art. 260).

2. El COOTAD, al detallar la forma de ejercer esa competencia, le asigna la rectoría al Estado central. Se puede pensar que le asigna también la actividad de control porque incluye “declarar y supervisar” el patrimonio. Autorizar la erección de monumentos es una actividad de control administrativo. Por otro lado, la función de control ha sido ejercida también por municipios: el de Quito ha sancionado el derrocamiento de casas patrimoniales en 2011.

3. El mismo Municipio de Guayaquil ha reconocido previamente la vigencia del art. 27 de la Ley de Patrimonio Cultural, al solicitar autorización al INPC para erigir monumentos al mono y otros animales.

En definitiva, no se sabe claramente quién ejerce el control del patrimonio. Tampoco hay claridad sobre quién ejerce la regulación. Y no existe norma que describa qué tipo de intervenciones puede autorizar el INPC en áreas declaradas patrimonio cultural del país (como el barrio Las Peñas). Al no haber una regulación sobre las intervenciones autorizadas o no en estas áreas, la aprobación de intervenciones por parte del INPC está sujeta a la discrecionalidad que le dicte su propio informe técnico. Expertos independientes consultados por la Revista Vistazo han cuestionado la ubicación de un monumento en la planchada de Las Peñas por afectar paisajísticamente el patrimonio.

La Constitución ordenó que en octubre de 2009 haya una nueva ley de cultura, que debería incluir normas sobre patrimonio cultural. Hasta ahora no se destraba la ley en trámite en la Asamblea, pero ninguno de los proyectos empolvados en la comisión ocasional de cultura aclara a quién corresponde la regulación y el control en materia patrimonial.

En todo caso, es un hecho que existe un conflicto de competencias entre el Municipio y el INPC. Este tipo de conflictos debieran ser solucionados por el Consejo Nacional de Competencias (CNC), creado por el mismo COOTAD. El CNC está integrado por un delegado del Ejecutivo y un delegado de cada nivel de gobierno: regional, provincial y parroquial. El CNC no ha resuelto aún ningún conflicto de competencias. Tampoco ha iniciado el proceso para descentralizar la competencia de patrimonio cultural.

Diabluma Guayaquil y el INPC acudieron a un juez para dirimir la competencia. El Alcalde ha acudido a vías de hecho para imponer su criterio. Por estos caminos, ninguna solución tendrá un análisis técnico sobre las competencias de cada nivel de gobierno, con lo cual se habrá perdido una importante oportunidad de poner a prueba la institucionalidad de descentralización diseñada en el COOTAD. Este caso hubiese sentado un precedente muy interesante sobre la aplicación práctica de la autonomía y la descentralización ofrecidas en Montecristi. Lamentablemente, ninguna de las partes llevó el caso al CNC, que tampoco apareció de oficio para mediar o dirimir la cuestión.